Законодавчі ініціативи січня-2023: чого чекати місцевому самоврядуванню

Верховна Рада України

На найближчі засідання Верховної Ради України в січні-лютому 2023 року Комітет ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування виносить кілька важливих законопроектів щодо роботи місцевого самоврядування. Про це повідомив народний депутат, голова одного з підкомітетів Віталій Безгін.

Народні депутати найближчим часом мають розглянути такі проєкти Законів:

• №5742 щодо співробітництва територіальних громад (покращення та спрощення процедур, що важливо під час відбудови) у другому читанні

• №7029 щодо діяльності ОСББ (зниження кворуму та впровадження онлайн-формату зібрань) у першому читанні

• №7283 щодо підвищення рівня залучення громадськості до діяльності ОМС у перше читання

Розглянемо більш детально, що пропонують згадані вище документи.

Проєкт Закону №5742: основні засади співробітництва територіальних громад

Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо впорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад № 5742 був внесений ще 8 липня 2021 року.

Ініціатор — Денис Анатолійович Шмигаль, очільник Кабінету Міністрів України.

Документ був прийнятий за основу із скороченням строку підготовки 16 серпня 2022 року, а вже 7 грудня була оприлюднена порівняльна таблиця до другого читання.

Метою проєкту Закону № 5742 є удосконалення порядку укладення договорів про співробітництво територіальних громад, надання можливості приєднуватися до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою, що сприятиме більш ефективній організації міжмуніципального співробітництва та реалізації територіальними громадами спільних проєктів для покращення якості надання публічних послуг жителями, розвитку територіальних громад.

Проєктом акта пропонується внести зміни до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо:

• запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладення додаткового договору про приєднання до організованого  співробітництва;

• визначення змішаного договору про співробітництво, в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва;

• надання можливості проводити засідання комісій з підготовки проєкту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва у дистанційній формі.

Реалізація акта не матиме впливу на ринкове середовище, забезпечення захисту прав та інтересів суб’єктів господарювання, громадян і держави, ринок праці, рівень зайнятості населення, громадське здоров’я, покращення чи погіршення стану здоров’я населення або його окремих груп, екологію та навколишнє природне середовище, обсяг природних ресурсів, рівень забруднення атмосферного повітря, води, земель, зокрема забруднення утвореними відходами, інші суспільні відносини. 

Водночас реалізація акта сприятиме популяризації співробітництва територіальних громад, підвищенню спроможності територіальних громад та розвитку регіонів. 

Проєкт Закону №7029 щодо діяльності ОСББ

Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення управління багатоквартирними будинками №7029 був внесений у ВРУ 8 лютого 2022 року. 

Серед ініціаторів — Дмитро Нальотов, Андрій Клочко, Олена Шуляк, Євгеній Брагар та інші.

Народний депутат Віталій Безгін зазначає, що цей документ передбачає зниження кворуму та впровадження онлайн-формату зібрань співвласників багатоквартирних будинків.

Автори проєкту Закону переконані, що його прийняття забезпечить спрощення процедури прийняття рішень співвласниками багатоквартирного будинку (зокрема стосовно об’єднань співвласників багатоквартирного будинку та їх асоціацій), зокрема, шляхом використання електронних сервісів, спрощення вимог надсилання повідомлень про збори співвласників без створення додаткових ризиків стосовно порушення їх прав, прийняття рішень порядку створення і діяльності об’єднань співвласників багатоквартирного будинку. 

Прийняття законопроекту створить передумови для збільшення кількості ОСББ, сприятиме поширенню використання електронних цифрових сервісів співвласниками багатоквартирних будинків, призведе до зменшення витрат співвласників на управління багатоквартирними будинками.

Як ідеться в пояснювальній записці, порядок прийняття співвласниками багатоквартирного будинку рішень з питань управління таким будинком визначений Законом України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» та Законом України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» (для будинків, в яких утворено та діє ОСББ).

Процедура прийняття рішення ускладнена бюрократичними вимогами та є застарілою, що значно ускладнює створення об’єднання співвласників багатоквартирного будинку та їх асоціацій, обрання співвласниками форм управління та прийняття рішень щодо управління багатоквартирними будинками. 

Вимоги законодавства щодо кількості голосів, необхідних для прийняття рішення зборами співвласників багатоквартирного будинку є невиправдано завищеними, що ускладнює прийняття рішень, в тому числі необхідних для ефективного управління багатоквартирними будинками. 

Так, на сьогоднішній день в Україні близько у 30% багатоквартирних будинків взагалі не прийнято рішення з визначення форми управління будинками.

Складна процедура прийняття рішення в тому числі є перепоною для участі у програмах Фонду енергоефективності, що не дозволяє в повній мірі розрити існуючий потенціал даної інституції для реалізації заходів з підвищення енергоефективності в житловому фонді. 

Крім того, в період дії карантину дотримання встановленого порядку прийняття рішень співвласниками є майже неможливим без створення додаткових загроз для здоров’я співвласників. У жовтні 2019 Верховною Радою прийнято Закон України № 159-IX від 03.10.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту права власності». 

Цим Законом, зокрема, було внесено зміни до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», практична реалізація яких у частині державної реєстрації створення ОСББ привела до того, що окремі державні реєстратори вимагають нотаріально посвідчену довіреність від особи, що подає пакет документів для реєстрації, що підтверджує представництво від всіх співвласників багатоквартирного будинку. 

Означене створює суттєву перешкоду в процесі створення та поточної діяльності ОСББ. Крім того, Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» не передбачає подання документів на державну реєстрацію, якщо частина документів створена в електронному вигляді, а частина в паперовій. 

Це фактично унеможливлює прийняття співвласниками рішень в багатоквартирних будинках шляхом електронного голосування, оскільки в більшості випадків не всі співвласники здатні прийняти участь в письмовому опитуванні з накладанням електронного цифрового підпису. 

Для вирішення вищезгаданих проблемних питань розроблено проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення управління багатоквартирними будинками», яким пропонується спростити управління багатоквартирними будинками, зокрема, шляхом використання електронних інструментів, та порядку створення і діяльності об’єднань співвласників багатоквартирного будинку, зокрема, шляхом усунення у законодавстві положень, що неоднозначно трактуються державними реєстраторами.

Метою розроблення проекту Закону є спрощення управління багатоквартирними будинками, зокрема через мінімізацію бар’єрів для прийняття рішень співвласниками багатоквартирного будинку (зокрема об’єднань співвласників багатоквартирного будинку), зокрема шляхом використання електронних інструментів, зменшення законодавчих вимог щодо к прийняття рішень щодо управління та удосконалення процедури створення і діяльності об’єднань співвласників багатоквартирного будинку.

Проектом Закону запропоновано внесення змін до законів України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», які передбачають: 

• належне врегулювання процедури прийняття рішень у багатоквартирному будинку з використанням електронних інструментів та електронного цифрового підпису для полегшення процесу збору підписів та охоплення письмовим опитуванням співвласників, які з різних причин фізично не мають можливості особисто бути присутніми на зборах. 

Законом України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» та Законом України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» передбачено особистий підпис при голосуванні. 

Закон України «Про електронні документи та електронний документообіг» дозволяє використовувати електронний підпис для підписання документів, але містить застереження стосовно неможливості використання електронних документів. 

• зменшення вимог щодо кількості голосів співвласників, необхідних для прийняття рішень в багатоквартирному будинку, яке передбачає наявність 50% голосів для прийняття всіх рішень, крім від’єднання багатоквартирного будинку від інженерних мереж;

• уніфікацію існуючого законодавчого регулювання стосовно оформлення протоколів зборів співвласників; 

• спрощення механізму інформування про проведення зборів співвласників. Поточна процедура передбачає повідомлення кожного власника особисто або за допомогою рекомендованого листа. На сьогодні ні Законом України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», ні Законом України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» не передбачено можливості надсилання повідомлення про проведення зборів співвласників електронною поштою, або іншими засобами телекомунікаційного зв’язку. Запропоновані законопроектом зміни спростять порядок скликання зборів співвласників та дозволять витрати співвласників на поштові послуги;

• внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», якими пропонується передбачити, що вимоги про наявність нотаріально посвідченої довіреності не стосуються створення і поточної діяльності ОСББ та їх асоціації. Також законопроектом усувається прогалина законодавства щодо неможливості подання на державну реєстрацію документів частково у паперовій, а частково в електронній формі. 

Проєкт Закону №7283 щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування

Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування №7283 був зареєстрований 13 квітня 2022 року.

Ініціатори законопроєкту — Роман Лозинський, Віталій Безгін, Андрій Клочко та інші.

Законопроєкт пропонує удосконалити нормативно-правову базу регулювання механізмів демократії участі та забезпечити участь жителів у місцевому самоврядуванні, а також врегулювати особливості отримання публічної інформації про діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. 

Детально Зміни до Закону про місцеве самоврядування: про що проєкт №7283

Прийняття законопроекту сприятиме розвитку громадянського суспільства та участі жителів в процесах прийняття рішень на місцевому рівні, а також:

• підвищить відкритість та прозорість діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у сферах, де на сьогодні виникають проблеми; 

• забезпечить ефективну співпрацю органів місцевого самоврядування та жителів територіальних громад, що сприятиме збільшенню довіри до органів влади з боку громадян; 

• сприятиме ефективному витрачанню ресурсів органів місцевого самоврядування, адже, як переконливо показує практика, оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах зменшує кількість звернень з запитами.

У пояснювальній записці до проєкту Закону також сказано, що участь жителів в суспільних справах та управлінні громадою не обмежується тільки черговими (позачерговими) виборами, коли громадяни обирають владу. 

Конституція України гарантує громадянам системну участь в управлінні державними та місцевими справами, а також визначає форми такої участі. 

Верховною Радою України було ухвалено ряд законодавчих актів, які деталізували порядок реалізації наданих прав, а також розширили форми та механізми громадської участі. Зокрема громадянам гарантується право на вільне отримання інформації про діяльність державної та місцевої влади, вільний доступ до всіх засідань органів місцевого самоврядування, можливість звертатися до органів влади з електронними петиціями, подавати місцеві ініціативи, проводити громадські слухання та загальні збори громадян тощо. 

Проте окремі норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у частині регулювання механізмів демократії участі в органах місцевого самоврядування є недосконалими. 

Аналіз практики застосування механізмів місцевої демократії демонструє такі основні проблемні питання: 

• відсутність чіткого регулювання механізмів місцевої демократії у законодавстві для органів місцевого самоврядування;

• відсутність чіткої вимоги для органів місцевого самоврядування щодо обов’язковості врегулювання механізмів місцевої демократії, наприклад, у статуті територіальної громади;

• відсутність встановлених рамкових вимог до рішень органів місцевого самоврядування, які регулюють механізми локальної демократії на місцевому рівні у частині їх ініціювання, порядку реалізації та розгляду (не визначено переліку питань, які повинні бути врегульовані у рішеннях органів місцевого самоврядування про механізми місцевої демократії);

• встановлення обов’язкових вимог для органів місцевого самоврядування здійснювати реєстрацію статутів територіальних громад у органах юстиції;

• не визначено переліку питань, які повинні бути врегульовані у статуті територіальної громади;

• недосконалий механізм застосування електронних петицій у органах місцевого самоврядування (встановлена вимога розглядати електронну петицію, яка набрала встановлену кількість підписів, на сесії місцевої ради протягом 10 робочих днів). 

З метою створення сприятливого правового середовища для регулювання механізмів місцевої демократії, а також для покращення відкритості та прозорості діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів, зокрема: 

• у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановити вимоги для нормативно-правового регулювання механізмів місцевої демократії органами місцевого самоврядування; 

• передбачити, що детальний порядок ініціювання, проведення та застосування механізмів місцевої демократії регулюється органами місцевого самоврядування у статутах територіальних громад або окремих рішеннях місцевих рад;

• визначити перелік форм громадської участі під час прийняття рішень органами місцевого самоврядування;

• доповнити формами місцевої демократії, які вже використовуються органами місцевого самоврядування, але не врегульовані Законом;

• визначити перелік питань, які мають бути врегульовані у рішеннях органів місцевого самоврядування про механізми місцевої демократії та у статутах територіальних громад;

• визначити перелік питань, які повинні бути врегульовані у статуті територіальної громади. Ефективність правового регулювання, якість норм і процедур повинні забезпечити розвиток демократії участі, що надзвичайно актуально в умовах процесу децентралізації.

(с) Катя Капустіна, Zemliak.com, 2023.