РДА і ОДА на вихід, або Коли і як запрацюють префекти?

Префекти в Україні

В Україні-таки запровадять інститут префектів у межах реформи децентралізації. Розбираємося, що це означає.

Префектам і префектурам бути... в іншому вигляді

Ще від початку реформи децентралізації в 2015 році багато експертів громадотворення та місцевого самоврядування нерідко поглядали у бік місцевих державних адміністрацій. Від того часу РДА та ОДА стали називати рудиментами, яких не має бути в сучасній взаємодії між державною та центральною радою. 

Ще в листопаді 2015 року з’явився неофіційний проєкт Закону України «Про префектів», однак у ВРУ на розгляд народних депутатів він так і не потрапив.

Натомість уже в жовтні 2020 року у Верховній Раді України був зареєстрований Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні (законопроєкт №4298 від 30.10.2020). Цей документ було прийнято в першому читанні і відправлено на доопрацювання перед другим читанням.

І вже на початку січня 2023 року Прем'єр-міністр України Денис Шмигаль зазначив, що в 2023 році децентралізація продовжиться, зокрема через запровадження інституту префектів.

Європейський парламент 2 лютого 2023 року 489 голосами ухвалив резолюцію щодо активізації процесу вступу України до ЄС.

Резолюція закликає український Уряд продовжувати децентралізацію та вбудовувати реформу в загальну архітектуру процесів відновлення та реконструкції України.

Запровадження контролю та нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування теж є частиною цього процесу.

Інститут префектів є важливим для післявоєнної реконструкції системи управління, проте напряму залежить від внесення змін до Конституції України щодо закріплення нового адміністративно-територіального устрою.

Власне, згідно чинного українського законодавства інститут перфектів має з’явитися  після набрання чинності змінами до Конституції щодо децентралізації та, відповідно, після ліквідації місцевих держадміністрацій.

Основна мета запровадження — створення ефективного нагляду за конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування.

На нашу думку, поки є великі сумніви, що Верховна Рада України ІХ скликання зможе проголосувати зміни до Конституції. Проте може підготувати для народних обранців Х скликання якісну і узгоджену редакцію законодавчих змін.

В умовах війни, коли неможливі зміни до Конституції, під впровадженням інституту префектів мається на увазі реформування місцевих державних адміністрацій, що отримають функції із координації та нагляду.

Хто такі префекти?

Загалом, у первісній задумці префект — це посадова особа, яка має здійснювати адміністративний нагляд за конституційністю рішень, ухвалених сільськими, селищними, міськими радами. Тобто це має бути місцевий орган виконавчої влади і входити до системи органів виконавчої влади.

Щодо рішень органів місцевого самоврядування, в яких префект вбачатиме порушення Конституції чи законів, то він матиме право звернутися до суду щодо їх скасування.

Однак проєкт Закону №4298 пропонує, що місцевим органом виконавчої влади загальної компетенції і частиною системи органів виконавчої влади має стати саме    місцева державна адміністрація.

«Префекти — це неполітичні особи, що представлятимуть державу і стежитимуть за конституційністю ухвалених на місцях рішень. За зразок нашої моделі взятий найкращий європейський досвід, який довів свою ефективність. Після завершення воєнного стану на часі будуть і зміни до Конституції, які фіналізують реформу децентралізації. У підсумку отримаємо збалансовану, дієву та європейську систему управління зі спроможними громадами», — наголосив Прем’єр-міністр.

Зараз же найбільше дискусій викликають питання: «Хто призначатиме префекта? Президент чи КМУ? Кому буде підзвітний і підпорядкований префект? Президенту чи КМУ?». 

Головне, чого побоюються представники ОМС, — це щоб префекта не наділили тими функціями, які колись забрали у прокуратури і він не «влазив в гроші». Тож, очевидно, що у законодавців попереду — величезна робота для створення справді дієвого інституту префектури.

Отож, інститут префектів повинен стати ефективним інструментом системи управління, який діє в партнерстві з ОМС, а не використовується як знаряддя централізації.

Передісторія проєкту Закону №4298

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади (децентралізація влади) є однією з найбільш успішних трансформацій системи публічного врядування в історії сучасної Україні. 

На початку 2020 року розпочався другий етап реформи, в результаті якого 12 червня 2020 року Кабінет Міністрів України затвердив оновлений адміністративно-територіальний устрій України базового рівня. Було утворено 1 469 спроможних територіальних громад. Наразі кількість об’єднаних громад складає 1 439. Також в Україні функціонує територіальна громада столиці України — міста Києва, яка має особливий конституційно-правовий статус).

На основі зазначеного, 17 липня 2020 року Верховна Рада України, реалізувавши виключні конституційні повноваження, прийняла Постанову №807-IX «Про утворення та ліквідацію районів», чим реорганізувала адміністративно-територіальний устрій субрегіонального рівня та утворила 136 укрупнених районів, які стануть основою для організації і діяльності органів державної влади на місцях.

Вищезазначене зумовлює необхідність реорганізації 490 районних державних адміністрацій в усіх адміністративно-територіальних одиницях субрегіонального рівня України, приведення їх територіальної юрисдикції у відповідність з чинним районуванням України, а також наділення їх належною юридичною правоздатністю, яка відповідала б актуальному стану суспільно-політичного дискурсу щодо ролі і місця місцевих державних адміністрацій в ієрархії органів виконавчої влади держави, а також поточним викликам та нетиповим проблемам, які органічно виникають під час реалізації державних політик на місцях.

Окрім того, після внесення 2 червня 2016 року змін до Конституції України (щодо правосуддя) та позбавлення органів системи прокуратури в Україні функцій (повноважень) щодо здійснення загального нагляду за дотриманням законності в правовій системі України утворився вакуум, коли відсутній належний правомочний суб’єкт - представник державної влади, який би в силу закону був уповноважений від імені та в інтересах держави, на виконання частини 2 статті 144 Конституції України, звертатись до суду у разі виявлення невідповідності актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування нормам Конституції України та законам України.

З огляду на наведене, звертаючи увагу на недосконалість правового регулювання взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та відповідних органів місцевого самоврядування у сфері виконання державними адміністраціями окремих повноважень місцевого самоврядування, а також системні прогалини в сфері забезпечення законності діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування й очевидні дисбаланси системи стримування і противаг у відносинах між державою та місцевим самоврядуванням, необхідність оновлення законодавства про місцеві державні адміністрації, ухваленого ще у 1999 році, не викликає сумнівів.

Ціль змін у законодавстві

Метою прийняття законопроєкту №4298 є створення правових передумов та основ для функціонування місцевих державних адміністрацій префектурного типу до внесення відповідних змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) та приведення законодавства про місцеві державні адміністрації у відповідність із сучасними викликами, які постають перед посадовими особами обласних та районних державних адміністрацій під час виконання конституційних повноважень у межах відповідних районів та областей, а також реалізація конституційних положень щодо функціонування системи забезпечення законності під час здійснення органами та посадовими особами місцевого самоврядування своєї діяльності з метою збалансування системи стримування і противаг у частині дотримання Конституції України та законів України усіма суб’єктами публічної влади в державі.

Ціллю прийняття законопроєкту є створення правових основ для діяльності реорганізованих районних державних адміністрацій та обласних державних адміністрацій відповідно до сучасних суспільно-політичних та фінансово-економічних реалій, а також відновлення функціонування системи із забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні, встановленої частиною 2 статті 144 Основного Закону України.

Основні положення проєкту Закону №4298

Законопроектом вносяться зміни до низки законодавчих актів України, а Закон України «Про місцеві державні адміністрації» викладається в новій редакції. 

Загалом, пропонується закріпити, що:

1. діяльність місцевих державних адміністрацій має базуватись на принципах: верховенства права, законності, прозорості, єдності державної політики, безперервності і наступності, субсидіарності, децентралізації та деконцентрації, підконтрольності, ефективності, а також сталого розвитку;
2. повноваження і завдання місцевих державних адміністрацій чітко розподілені у межах трьох ключових напрямів:
   • координація територіальних органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади;
   • забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
   • виконання окремих повноважень органів місцевого самоврядування (до внесення відповідних змін в Конституцію України).
3. ​ голови місцевих державних адміністрацій з 1 січня 2022 року стають державними службовцями, на яких поширюються всі заборони, обмеження, а також права і обов’язки, передбачені Законом України “Про державну службу”
4. запроваджується принцип ротації, який передбачає, що повноваження голів районних державних адміністрацій припиняються після закінчення трирічного строку їх діяльності в межах одного району, з можливістю подальшого переведення (ротації) в іншу адміністративно-територіальну одиницю України;
5. формується кадровий резерв голів місцевих державних адміністрацій;
6. створюється багаторівнева система із забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, яка передбачає, що:
   • акти сільських, селищних, міських рад територіальних громад, а також сільських, селищних, міських голів є предметом аналізу щодо їх відповідності Конституції України та законам України районними державними адміністраціями (орган із забезпечення законності районного рівня);
   • акти районних рад є предметом аналізу щодо їх відповідності Конституції України та законам України обласними державними адміністраціями (орган із забезпечення законності регіонального рівня);
   • акти обласних рад є предметом аналізу щодо їх відповідності Конституції України та законам України центральним органом виконавчої влади, який забезпечує законність актів органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (орган із забезпечення законності центрального рівня). 

За наявності відповідних підстав, орган із забезпечення законності може звернутись до органу та/або посадової особи місцевого самоврядування з вимогою про усунення порушення Конституції та законів України, а за відсутності належної реакції органу або посадової особи місцевого самоврядування, звернутись до суду про визнання відповідного акту незаконним та його скасування повністю або у частині. 

Окрім того, предметом аналізу щодо відповідності Конституції України та законам України є не всі акти місцевого самоврядування, а виключно ті, які є:

1. нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування, структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій у частині виконання ними окремих делегованих повноважень місцевого самоврядування;
2. індивідуальними актами, які приймаються органами місцевого самоврядування з питань відчуження майна територіальної громади або майна спільної власності територіальних громад району чи області, якщо таке відчуження здійснюється без застосування публічних конкурсних процедур, визначених законами України (далі – відповідні акти);
3. актами, які містять ознаки прийняття рішень органами місцевого самоврядування поза межами їхньої компетенції;
4. актами, які стосуються конституційних прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, та містять ознаки будь-якої дискримінації окремої особи та/або групи осіб.

Відповідні акти місцевого самоврядування можуть бути призупинені та/або скасовані виключно у судовому порядку. У зв’язку з чим, Кодекс адміністративного судочинства України пропонується доповнити статтею 292-2, яка закріпить особливу (прискорену) процедуру судового провадження у справах щодо забезпечення законності під час здійснення місцевого самоврядування, відповідно до якої адміністративна справа щодо забезпечення законності вирішується окружним адміністративним судом за місцем знаходження відповідного органу місцевого самоврядування протягом п’ятнадцяти днів з дня відкриття провадження у справі. 

У той же час, у випадках, де очевидними є ознаки незаконності акту органу місцевого самоврядування, а невжиття заходів із забезпечення законності може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду щодо відновлення становища, яке існувало до прийняття відповідного акту, орган із забезпечення законності може невідкладно звернутись до суду із клопотанням про вжиття заходів забезпечення позову, яке розглядається не пізніше двох днів з дня її надходження.

(с) Катя Капустіна, Zemliak.com, 2023.